莫长炜等 | 产业集聚视角下土地财政对城市空间扩张质量的影响研究
作 者 莫长炜 林月萍 王燕武
内容提要 过去二十多年里，中国城市空间扩张的速度十分迅速。但与此同时，不少城市空间扩张质量不高的问题也显露无遗。既有研究认为土地财政是造成中国城市空间扩张质量较低的主要原因。利用夜间卫星灯光和人口密度数据，本文构建了2005—2013年中国285个城市的空间扩张质量指数，并从产业集聚视角实证检验了土地财政对城市空间扩张质量的影响。研究结果发现：（1）土地财政是否导致城市空间扩张质量下降取决于地区产业集聚水平，产业集聚水平较低时，土地财政将引致城市空间低质量扩张；（2）土地财政对城市空间扩张质量的影响以及产业集聚的调节效应在经济发展水平较低、要素集聚能力较弱、依靠大面积土地出让的城市较为显著。政府尤其要警惕和重视这些地区的土地财政与城市空间低质量扩张问题。而对于经济发展水平较高、要素集聚能力较强的城市，土地财政与城市空间高质量扩张并不矛盾。应理性看待土地财政对城市空间扩张质量的作用，对不同类型的城市，应当加以区别对待。
关键词 土地财政 产业集聚 城市空间扩张质量指数 夜间卫星灯光
作者简介
莫长炜，厦门大学经济学院副教授，361005；
林月萍，厦门大学经济学院硕士研究生，361005；
王燕武（通讯作者），厦门大学宏观经济研究中心，厦门大学邹至庄经济研究院教授、博士研究生导师，361005。
刊 期 《财贸经济》2023年第4期
土地财政和城镇化是过往二十多年中国体制变迁和经济发展的标志性特征，也是经济增长的重要驱动力。前者保障了现有财政体制下地方政府特别是后发地区政府财政资金因而发展资金的来源，后者则是区域经济发展和社会进步的载体和作用路径。但与此同时，受房价上涨、宏观杠杆率飙升以及房地产业深度“捆绑”经济的影响，现有的土地财政及城镇化发展也引起了较大争议。其中，伴随着城镇化进程的快速推进，有些城市建成空间质量较低是一个备受关注的问题。
既有研究认为，中国城市空间的低质量扩张与土地财政的兴起密不可分，土地财政是造成城市空间低质量扩张的重要原因。而土地财政之所以兴起，则要归咎于分税制改革之后中央与地方财权与事权的长期失衡以及地区间的策略性竞争行为。
应该说，这些观点对于认识中国土地财政产生的制度根源及其对城市空间扩张质量的效应大有裨益，但仍有一些疑问有待澄清。首先，土地财政对城市空间低质量扩张的作用机制存疑。从不同城市的发展经验看，土地财政并不必然导致城市空间低质量扩张，还存在着其作用发挥的外部约束条件。其次，有关城市空间扩张质量的含义及影响因素有待进一步明确。现有研究大多从土地城镇化与人口城镇化的耦合或协调程度以及城市蔓延角度来探讨城市空间扩张问题，但“人地耦合（协调）程度”或“城市蔓延”并不能完整、准确地反映城市空间扩张质量问题。由于人口流动和土地扩张速度存在时滞差异，很难简单地用土地城镇化是否快于人口城镇化来判定城市空间扩张质量的高低。最后，已有度量城市蔓延或激进城镇化的指标无法直接用于城市空间扩张质量的度量。
有鉴于此，本文从城市空间扩张质量入手，尝试从新的视角来研究土地财政的影响。本文先是利用全球夜间灯光和城市人口密度数据，构建了城市空间扩张质量指数，对2005—2013年中国285个城市的空间扩张质量进行测度。然后，结合产业集聚程度实证检验了土地财政对城市空间扩张质量的作用条件，以期为当前促进城市高质量发展提供经验借鉴。
本文的贡献主要有二：一是将研究对象聚焦于城市空间扩张质量而不是扩张规模，并结合夜间灯光数据和城市人口密度数据构建兼顾人口和经济活动密度的、反映城市空间扩张质量的指标；二是引入产业集聚变量以识别土地财政促进或制约城市空间扩张质量的条件。城市若无法吸纳足够的要素资源流入将会导致土地出让驱动的良性城市发展循环中断，从而陷入土地财政高度依赖与“空城”状态并存的两难困境。反之，土地财政与城市空间高质量扩张则并不矛盾。
最终，本文的研究结论发现：（1）土地财政是否导致城市空间扩张质量下降取决于地区产业集聚水平。产业集聚水平较低时，土地财政将引致城市空间低质量扩张；（2）土地财政对城市空间扩张质量的影响以及产业集聚的调节效应在经济发展水平较低、要素集聚能力较弱、依靠大面积土地出让的城市较为显著。
本文研究的政策含义在于：要适度增加全国土地供给的灵活性。对于那些经济发展水平较高、产业集聚能力较强、土地财政源于稀缺土地供给所引致的高地价与高房价的城市，尤其是人口仍然不断流入的东部城市，需要适度扩大土地供给规模。而对于那些经济发展水平较低、产业集聚能力不强、土地财政高度依赖于土地大面积出售的城市，则需要加以限制。
本文研究的触发点主要是来自近几年我们对福建省各城市的实地走访所得。我们发现，现实中，尽管存在着部分城市盲目扩张，进而导致地方政府显性和隐性债务高企的现象，但也有一些城市发展受制于可资利用的土地空间严重不足问题。一些优质的投资项目，因土地供应不足，难以落地，不得不迁往别处。这实际上说明了现实经济中，土地财政和城市发展质量存在两面性，绝不是单一的好与坏的价值判断问题。当然，从本质上讲，土地财政只是阶段性的、过渡性质的用于弥补地方财政收入与地方政府履行建设职能所需资金之缺口的财政体制创新尝试。长远看，进一步改革现有的财政体制，理顺央地财政关系，才是根本。
在研究过程中，如何衡量城市空间扩张质量以及如何为产业集聚找合适的工具变量是比较棘手的问题。受Zheng等（2017）的启发，我们利用卫星灯光数据和人口密度数据对城市空间扩张质量进行了合理的度量。与他们不同的是，我们考虑了新城真正形成的时间因素。此外，我们对林伯强和谭睿鹏（2019）提出的工具变量进行了改进，即用汇率的变异性使工具变量适用于面板数据回归。审稿人对本文提出了诸多建设性改进意见，包括改进产业集聚工具变量以及稳健性检验等。这对于本文质量的提高具有很大的帮助，在此深表感谢。
考虑到产业集聚可能只是影响土地财政作用于城市空间扩张质量的因素之一，未来要重视外部环境因素变化对土地财政效应的调节作用，诸如数字经济的快速发展、电商平台的兴起、国内统一大市场的构建、人口老龄化、生育政策放宽等等均可能会对土地财政的作用产生影响，未来有必要在此基础上进行进一步拓展研究。
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